Ой санамж доторх “Дэг”
УИХ-ын дарга С.Бямбацогт дэг сахиулах гэж оролдож байгаа бичлэг сошиалд явж байх юм. Нэгэн гишүүн чуулганы танхим “сүлжин”, үг хэлж байгаа гишүүний ард очоод, гартаа барьсан цаасан дээрх бичгийг камерт өртүүлэхийг хичээх аж. Харин УИХ-ын дарга түүнд дэгийн заалт уншиж өгөв.
Дэг “сахилгагүй” гишүүнийг “хүмүүжүүлж” хүчрэх болов уу?
Юутай ч биднийг багад “Дэгтэйхэн байгаарай” гэсэн томчуудын нухацтай сануулгыг үл ойшоовол дараагийн удаа зэмлэл хүртэхээс эхлээд хүмүүжлийн хатуу аргууд ирэх нигууртайг хүүхдүүд мэддэг байсан даа.
Харин энэ удаа УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай нарийн ширийнийг сонсож сууна.
“Дэгийн тайлбар олонхыг ч хязгаарлаж чадна” гэж УИХ-ын Ерөнхий нарийн бичгийн дарга, хууль зүйн ухааны доктор Л.Өлзийсайхан итгэлтэй хэлсэн шүү.
Регламент, дэг болсон нь
УИХ-ын Тамгын газрын хуулийн төслийн эх баригч зөвлөхүүдэд зориулсан түүний “Хууль бүтээх ажиллагаа ба парламентын хуралдааны дэг” лекцийн сонин хачинг дуулгая.
1981 онд БНМАУ-ын Ардын Их Хурал “Регламент” гэдэг нэр томъёог тухайн үеийн Зөвлөлтөөс “зээлж” хэрэглэжээ. Харин 1990 онд Улсын Бага Хурал байгуулагдаж, Байнгын ажиллагаатай парламенттай болсон үеэс мөнөөх харь үгийн оронд “Дэг” хэмээх чихэнд наалдах монгол үгээр оноон нэрлэсэн байна.
“УИХ-ын гишүүн чуулганы танхимд хэлсэн үгэндээ хариуцлага хүлээхгүй” гэдгийг бүгд мэддэг дээ. Өмнө нь энэ зарчим “Гахай илүү эрхтэй” гэдэг утгаар санаанд бууж байсан. Харин одоо бол Английн олон парламентчийн амины үнээр олдсон үг хэлэх эрх чөлөөний түүхтэй холбоотойг ойлголоо.
Мөнөөх будант Альбионд парламентын спикер намаасаа түдгэлзэж, “Зөвхөн хуралдаан даргалагч” болж үлдсэн нь сайндаа ч биш байж. Эрт цагт хаан мэт авирлаж, өөрөө дураараа ярьж, бусдын үгийг хориглоод, үгээ чөлөөтэй хэлэх эрхийн төлөө тэмцсэн гишүүнийг долоон удаа цаазын тавцанд аваачиж байсан, ямар хууль, хэзээ хэлэлцэхийг зоргоороо шийддэг хязгааргүй эрхтэй спикерын түүх энэ албан тушаалтны эрх мэдлийг ийнхүү танахад хүргэсэн байж.
Илтгэгч бол...
Энэ сэдвээр илтгэсэн Л.Өлзийсайхан бол парламентын хуралдааны дэгээр доктор хамгаалсан судлаач. 2007 онд УИХ-ын Тамгын газарт зөвлөхөөр ажиллаж эхлээд дэг судалсаар гурван жилийн дараа “Парламентын хуралдааны дэгийн онол, арга зүйн үндэс” хэмээх ном хэвлүүлж байжээ. Түүнээс өмнө УИХ-ын дарга асан, шинжлэх ухааны доктор, профессор Д.Лүндээжанцантай хамтарч “Парламентат ёс” ном гаргаж байв. Г.Занданшатарын тэргүүлсэн УИХ-ын Ерөнхий нарийн бичгийн даргаар ажиллаж, Үндсэн хуулийн удаа дараагийн нэмэлт, өөрчлөлтийн үеэр арын албыг удирдан, “штаб” командалсан энэ эмэгтэй бас 2025 онд гаргасан “Парламентын шинэтгэл” хэмээх номтой.
Дэгийн талаар ийнхүү судалсан хүн онгодтойхон ярих юм, үүх түүхийг нь уудлах юм гээч.
Парламентын хуралдааны дэг эрх зүйн эрэмбийн хувьд Үндсэн хуулийн дараа, ердийн хуулийн дээр “жагсдаг”
“Та бүхэн Дэгийг 126 гишүүнд зориулагдсан ердийн нэг хууль гэж бодож байна уу? Хараахан тийм биш. Энэ хууль Монгол Улсын үндэсний эрх зүйн тогтолцоог бүрэлдүүлж байдаг өвөрмөц онцгой эрх зүйн хэм хэмжээ” хэмээн Л.Өлзийсайхан онцолсон.
Парламентын хуралдааны дэг бол эрх зүйн эрэмбийн хувьд Үндсэн хуулийн дараа, ердийн хуулийн дээр “жагсдаг”. УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэг Үндсэн хуулийн хэм хэмжээнээс эх сурвалж авдаг. Тийм учраас Үндсэн хууль бол хууль тогтоогчдод зориулсан хууль гэдэг.
Дэг бол парламент өөрөө баталдаг хуулиас мөн чанараараа ялгагддаг, онцгой төрлийн эрх зүйн хэм хэмжээний акт. УИХ-аас өөр өөртөө зориулж хууль баталдаг субьект байхгүй. УИХ дэгээ өөрөө тогтоож байгаа болохоор хэнд ч захирагдахгүй юм шиг ойлгож болохгүй. Парламентын үйл ажиллагаа Үндсэн хууль болоод бусад хуульд нийцэж явагдах нь хууль тогтоох ажиллагаа хүлээн зөвшөөрөгдөх үндэслэл болдог.
Бусад улс орнууд Дэг зөрчсөн бол тухайн хуралдаанаас гарсан шийдвэр легитм буюу хууль ёсны чанараа алдсан гэж үздэг.
Парламентын хуралдааны дэг хаана сайн хэрэгжиж байна тэнд эрх чөлөөний баталгаа оршиж байдаг гэлээ.
Илтгэгч Дэгийн тухай нарийн ширийн зүйлсийг задалж ярьсан болохоор онолын хэсгийг ийнхүү тоймлов.
Социалист байсан орнууд л дэгээ хуулиар тогтоодог
Хуралдааны дэгээ манайх шиг хуулиар тогтоодог улс орнууд байдаг. Тэдгээр нь станы гэгддэг социалист дэглэмтэй байсан улс орнууд юм.
Гүрж, Киргизстан, Латви, Литва, Молдав, Словак, Узбекстан, Украйн, Чех гэх мэт улсуудын Дэг хууль байдаг. Эдгээр орнууд социализмын үеийн хуулиар бүхнийг нарийн чанд зохицуулж байсан бодлоготой холбоотой гэж үздэг. Хуучин тогтолцооны арга барил, сэтгэлгээний өв байх магадлалтай.
Дэгийн хөгжлийн гурван үндсэн загвар бий. Вестминстерийн, Зөвшилцлийн Конгрессын гэдэг. Эдгээрээс гадна Шведийн, холимог зэрэг бусад загвар бий.
Дэлхий дахинд парламентын дэг улс орнуудын төрийн байгууллын хэлбэр, улс төрийн тогтолцоо, төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтаас хамааран өөр өөр загвараар хөгжсөн.
Манай парламент хуралдааны дэгээ хуулиар тогтоодог. Сонгодог гурван загварт багтдаг улс орнуудын хувьд дэг нь хууль байдаггүй. Акт, тогтоол хэлбэртэй байдаг.
“Манай дэгийг холимог буюу “гибрид” загвар руу оруулахаас аргагүй. Станы орнууд ихэвчлэн холимог загварт хамаардаг. Гэхдээ эдгээр улс орнуудаас манай нэг давуу тал нь УИХ-ын тухай хуульд “УИХ өөрөө дэгээ тогтооно” гэдэг дэгийн алтан зарчмыг оруулж өгсөн явдал”.
Яагаад ийм хатуу зарчим энд орчихов.
Улс төрийн хямралын эх үндэс дэг гэж үү?
2019 онд Үндсэн хуульд орсон нэмэлт, өөрчлөлтийн заалт бүр туршлагаас улбаатай. Үндсэн хуулийн 26.6-д Ерөнхийлөгч, УИХ-ын гишүүн, Засгийн газар хууль санаачлах эрх эдэлнэ гэж заасан.
Үүний дагуу Ерөнхийлөгч, Засгийн газраас Дэгийн тухай хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах тухай хуулийн төсөл санаачилж, түүнийг нь УИХ баталж ирсэн байдаг.
Эндээс УИХ-ын автономи буюу бие даасан байдал алдагдаж байсан гэсэн үг.
2019 оноос өмнө Ерөнхийлөгчөөс зургаан удаа, Засгийн газар 15 удаа Дэгийн тухай хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл боловсруулж оруулж ирсэн байдаг. УИХ бүгдийг нь баталсан. Энэ хуулийн төслүүдэд дүн шинжилгээ хийж үзэхээр гол төлөв өөрсдийнх нь бүрэн эрхтэй холбоотой асуудал байсан.
Засгийн газар бол хуулиудаа хурдан түргэн батлуулах, УИХ-ын хяналтаас бага зэрэг зайлсхийхэд анхаарч байсан. Үүнийг нь УИХ батлаад дагаж мөрдөж байсан нь хууль тогтоох эрх мэдлийн хараат бус байдлын дархлааг сулруулах нөхцөл болж байсан. Энэ бол парламент өөрөө өөрийнхөө дархлаанд халдах нөхцөл бүрдүүлж өгсөн үйлдэл.
Түүнчлэн, Үндсэн хуулийн цэцээс УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай хууль Үндсэн хууль зөрчсөн гэсэн таван тогтоол, төдий тооны дүгнэлт гаргасан байдаг.
Яагаад улс төр, Үндсэн хуулийн хямрал гараад байна вэ?
Энэ асуудлын уг үндэс нь дэгээс эхлэлтэй шүү.
Учир шалтгаан нь нэгдүгээрт Дэгийг хуулиар баталж байгаатай холбоотой.
Сонгодог загвартай улс орнуудад дэг тогтоолоор, эсхүл парламент нь өөрийн онцлогт нийцүүлээд уян хатан баталдаг.
Гэтэл манайд Дэг хууль байдаг. Тогтоол уу, хууль уу гээд онолын асуудал гарч ирдэг.
2019 оны Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу УИХ-ын тухай хуулиар Дэгийн хуулийг зөвхөн УИХ-ын гишүүн санаачилдаг байхаар хүрээ хязгаарыг тогтоон бусад хууль санаачлагчдыг Дэгийн хуулийн төсөл санаачлах боломжийг хязгаарласан нь ийм учиртай.
Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийг хэлэлцэх явцад Үндсэн хуулийн 25.4-т заасан Улсын Их Хурлын үйл ажиллагааны журмыг “хуулиар тогтооно” гэдгийг “хууль тогтоомж”-оор болговол яасан юм бэ гээд яригдаж л байсан.
“Манайх дэг нь хууль байж л сахилга баттай байна” гэсэн яриа хөөрөө ч болсон.
Бид тухайн үед “Ийм өөрчлөлт оруулах цаг нь болоогүй юм байна” гэж үзсэн.
Сэдвийг холоос хайх хэрэггүй
Би 2007 онд их сургуульд багшилж байгаад, та бүгдтэй адил УИХ-ын Тамгын газарт зөвлөх болж байв. Миний нэг давуу тал эрх зүйн онолын багш байсан л даа. Эрх зүйн онолоор эрх зүйн хэм хэмжээг л заана шүү дээ. Ингээд сониуч зандаа хөтлөгдөөд дэг судалж эхэлсэн. Тэгээд “Парламентын хуралдааны дэгийн онол, арга зүйн үндэс” гээд номыг 2010 онд бичсэн. Зөвлөх болоод гурван жилийн турш энэ сэдвийг судалсан. Хуралдааны дэг гэдэг чинь онол, арга зүйтэй юм байна, үндэслэлийг нь сонирхъё гээд амтыг нь мэдэрч эхэлсэн. Энэ судалгаа маань явсаар хожим миний докторын ажил болсон.
Докторын ажил болох явцдаа УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай хууль, УИХ-ын тухай хуульд “УИХ дэгээ өөрөө тогтооно” гэдэг алтан зарчмыг суулгаж өгсөн. Шударга л хэлье. Доктор хамгаалах үеэр эрдмийн зөвлөлийнхөн “Өөрийнх нь судалгаа амьдралд биежээд, УИХ, Дэгийн хуульд энэ үндэслэл нь орчихсон учраас өөр юу асуух вэ” гэж хүлээн зөвшөөрөгдөж байлаа. Энэ бол нэг л заалт. Цаана нь зөндөө асуудал бий.
Холоос сэдэв хайх хэрэггүй. Ажиллаж буй орчноосоо хайх учиртай.
Гэхдээ нэг гайхамшигтай зүйл бий.
2001, 2006 онд дэгийг тогтоолоор баталж байсан. Энэ тогтоолын хуралдааны протколыг та нар уншаарай. Тухай үеийн УИХ-ын дарга “Бид өнөөдөр сонгодог загвар руу орлоо шүү” гэж хэлсэн нь протколд үлдсэн байна лээ. Парламент өөрийнхөө дэгийг тогтоодог гэдгийг тэнд маш тодорхой, гоё хэлсэн.
Гэвч хожим Үндсэн хуулийн цэц “Дэгийг хуулиар тогтооно” гэж Үндсэн хуульдаа хуульчилсан учраас тогтоолоор батлах нь Үндсэн хууль зөрчсөн гэсэн дүгнэлт гаргаж байсан.
УИХ-ын чуулганы хуралдаан дэг бол хууль тогтоогчдын “Тоглоомын дүрэм” гэсэн үг.
“УИХ өөрийнхөө дэгээр өөрсдийгөө дэгээдэж унагаж болохгүй ээ” гэж би хэлдэг.
Дэгд ийм заалт байхгүй шүү дээ гэж хэзээ ч хэлж болохгүй. Яагаад гэвэл дэг уян хатан байх ёстой. Дэг хуралдааныг л зохицуулах учиртай.
Германд бол дэгд байхгүй заалтыг шууд оруулж ирээд баталдаг, тайлбарладаг шүү дээ.
“Хаагуураа ороод, хаагуураа гарч байна гэдэг учиртай”
Парламентын хуралдааны дэгийг хэн тайлбарлах эрхтэй вэ гэдэг асуулт байдаг. Манай парламентын практикт өнөөг хүртэл тодорхой эрх зүйн зохицуулалтгүй байгаа. Практикт Тамгын газрын албан хаагчид, зөвлөхүүд дэгийг тайлбарлах тохиолдол гардаг.
Тэдгээр тайлбар зөрчилдвөл яах вэ? Эсвэл бүүр нэг хуралдаан дээр зөрүүтэй тайлбарууд хийвэл яах вэ?
Улс төрийн маргаанд ашиглагдвал юу болох вэ?
Хариуцлагын асуудал яригдахад хүрч болно.
Ерөнхий нарийн бичгийн дарга, Хуралдаан зохион байгуулах газрын дарга, Хуулийн газрын дарга, Байнгын хорооны асуудал хариуцсан газрын дарга дөрвөн янзын юм хэлж болно. Ийм эрсдэлтэй. Гэтэл бусад улс орнуудын парламентын хуралдааны дэгчид, онолчид энэ асуудлыг аль хэдийн олж хараад, зохицуулсан байдаг.
Үндсэн хуулиас бусад хуулийг албан ёсоор тайлбарлах эрх Улсын дээд шүүхэд хадгалагддаг.
Одоо яах вэ, бүгдээрээ Улсын дээд шүүхэд хүсэлт гаргаад, манай УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай хуулийг тайлбарлаад өг гэх үү?
Гэтэл парламентын хуралдааны үеэр дэгийн тухай хуулийг зөв хэрэглэх талаар Тамгын газрын албан хаагч шууд тайлбар хийх нь эрх зүйн хувьд маргаантай асуудал.
Зүй нь ердийн хуулийн болоод дэгийн тайлбар ялгаатай гэж үздэг. Өөрөөр хэлбэл, УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэгийн хэм хэмжээ Үндсэн хуулийн дараа эрэмбэтэй. Гэхдээ хуулиас ялгаатай, онцгой төрлийн хэм хэмжээ гэж үзэх үндэслэлтэй. Тэгвэл Улсын дээд шүүх тайлбарлах бололцоотой эрх зүйн акт юм уу?
Парламентат ёс өндөр хөгжсөн орнуудад парламентын дэгийг тайлбарлах эрхийг парламент өөртөө хадгалдаг. Энэ нь парламентын бие даасан байдал, өөртөө засаглах эрхийн нэг хэсэг гэж үзнэ.
Харьцуулсан судалгаагаар тайлбарлъя. Үндэслэл, нотолгоотой ярина аа.
Олон улсад парламентын дэгийг тайлбарлах эрхийг ихэвчлэн танхимын спикерт олгодог.
УИХ-ын Ерөнхий нарийн бичгийн дарга дэгийн зөвлөх байна гэдэг ийм учиртай. Гэхдээ дэгийн зөвлөх спикерийн чихэнд хэлээд, спикер амаараа хэлэх учиртай. Хаагуураа ороод хаагуураа гарч байна гэдэг учиртай.
Тухайлбал, Германы Бундестагт хуралдааны явцад гарсан эргэлзээг хуралдаан даргалагч өөрөө шийдвэрлэх бөгөөд бусад тохиолдолд Дэгийн байнгын хороо тайлбар гаргах эрхтэй байдаг. Үүнд Дэгийн байнгын хорооны мөн чанар оршдог.
Харин ОХУ-д Төрийн Думын Регламентын тайлбарыг тусгайлан эрх олгосон гишүүд хийдэг.
Монгол Улсад парламентын дэгийг тайлбарлах эрхийг хуралдаан даргалагчид төвлөрүүлж, Тамгын газрын ажилтнууд зөвхөн зөвлөх чиг үүргийг гүйцэтгэх, тайлбарлахтай холбоотой маргааныг хэрхэн шийдвэрлэх журмыг хуульд тодорхой тусгах шаардлага бий.
Энэ нь парламентын бие даасан байдал, Дэгийн нэгдмэл хэрэглээ, институтцын хариуцлагыг бэхжүүлэхэд ач холбогдолтой.
Спикер парламентын дэгийн эцсийн тайлбарлагч
Нэг жишээ авъя л даа. 2019 онд Английн Ерөнхий сайд Тереза Мэйн Засгийн газар Европын холбооноос гарах Бриксетийн хэлэлцээрийг парламентаар хэд хэдэн удаа оруулахыг оролдсон байдаг.
Ийм нөхцөлд “Өмнө парламентаар хэлэлцсэн асуудалтай агуулгын хувьд ижил саналыг парламентад дахин оруулж болохгүй” хэмээн парламентын спикер Берков хориглосон. Английн Нийтийн танхимын спикер уг шийдвэрээ Английн парламентын 1604 оны жишигт тулгуурлан гаргасан гэдэг. Нийтийн танхимын нарийн бичгийн даргаар ажиллаж байсан Томас Эрскин Мэйн 1844 онд эмхэтгэсэн “Парламентын практик” хэмээх номыг эх сурвалж болгон энэхүү шийдвэрээ гаргасан байдаг. Энэ нь Засгийн газар санал хураалтыг давтсаар байгаад парламентын олонхын байр суурийг өөрчлөх замаар хүссэн шийдвэрээ гаргуулах эрсдлийг хязгаарлаж байгаа хэрэг юм.
Өмнө нь парламент шийдсэн асуудлыг дахин санал хураалгах нь манайд ч байдаг. Үзэл баримтлалыг парламент дэмжээгүй бол нэг жилийн дотор дахин оруулж ирэхийг хориглоно гэсэн заалттай.
Эндээс нэг дүгнэлт гарч ирдэг.
Спикер зөвхөн хурал удирддаг албан тушаалтан биш. Парламентын дэгийн эцсийн тайлбарлагч гэж үздэг. Английн Нийтийн танхимын энэ жишээг спикер нь парламентын бие даасан байдлыг хамгаалагч болохыг нотлон харуулсан гэж судлаачид үнэлж байна.
Парламентын дэг нь техникийн төдий дүрэм журам биш шүү. Гүйцэтгэх эрх мэдлийг тэнцвэржүүлэх, парламентын олонхын шийдвэрийг хамгаалах бодит механизм болдог онцлогтой.
Энэ жишээнээс Спикерийн дэгийн тайлбар нь тухайн үед Засгийн газрын улс төрийн стратегид шууд нөлөөлсөн нь харагддаг. Өөрөөр хэлбэл, парламентын дэг бодит эрх мэдлийн хэрэгсэл болохыг баталсан.
Дэг бол цөөнхийн эрхийг хангах баталгаа
Германы Бундестагийн жишээ ярья. Ний нуугүй хэлэхэд манай УИХ-ын чуулганы хуралдааны дэг Бундестагийн хуралдааны дэгтэй илүү ойр. Тэдний дэгээс бид нэлээд туршлага авсан.
“КОВИД-19”-ийн үед Бундестаг Байнгын хорооны шатыг алгасаж хууль батлахыг оролдсон. Германы Үндсэн хуулийн шүүх энэ нь дэг зөрчсөн гэж үзсэн юм.
Бундестаг бол Байнгын хороондоо үйл ажиллагаа нь төвлөрдөг парламент учраас цар тахлын үед Байнгын хороо нь хангалттай ажиллахгүйгээр шууд нэгдсэн чуулган руу хуулийн төсөл шилжсэн нь Үндсэн хуулийн зөрчил гэж тооцогдсон.
Германы Үндсэн хуулийн шүүх “Парламентын дэг гэдэг бол ардчиллын салшгүй хэсэг бөгөөд хууль тогтоох үйл ажиллагаа нь хангалттай хэлэлцүүлэгтэй, мэдээлэлд суурилсан, гишүүд бодитоор оролцох боломжтой байх ёстой” гэсэн.
Тус шүүх байнгын хороо нь зөвхөн техникийн шат биш. Харин хууль тогтоох үйл ажиллагааны чанар, олон ургальч хэлэлцүүлгийг хангах Үндсэн хуулийн институц. Тиймээс онцгой нөхцөл байдалд ч парламентын дэгийн суурь зарчмыг алдагдуулж болохгүй” гэж дүгнэсэн юм гэлээ.
Эцэст нь “Дэг бол цөөнхийн эрхийг хангах баталгаа” гэж Л.Өлзийсайхан дүгнэсэн.
Парламентын ардчилал төлөвшсөн эсэх нь зөвхөн олонхын шийдвэрээр бус цөөнхийн эрх хэрхэн хамгаалагдаж байгаагаар хэмжигдэнэ.
Цөөнхийн эрх нь парламентын дэгийн салшгүй хэсэг байдаг. Тийм учраас “олонх ба цөөнхийн зөвшилцөл”-д тулгуурлаж “тоглоомын дүрэм” буюу дэг батлагдаж байх ёстой гэсэн шүү.
